Permenkominfo 5/2020 Kurang Responsif pada Inovasi Digital dan Menyimpangi Prinsip-Prinsip Perlindungan HAM

Siaran Pers ELSAM

Permenkominfo 5/2020 Kurang Responsif pada Inovasi Digital dan Menyimpangi Prinsip-Prinsip Perlindungan HAM

Pada 16 November 2020, Kementerian Komunikasi dan Informatika (Kominfo) mengeluarkan Permenkominfo No. 5/2020 tentang Penyelenggara Sistem Elektronik Lingkup Privat, sebagai turunan dari PP No. 71/2019 tentang Penyelenggaraan Sistem dan Transaksi Elektronik. Permenkominfo ini mengatur hampir seluruh aspek dari PSE, mulai dari: pendaftaran, moderasi konten, pemutusan akses, akses data untuk kepentingan pengawasan dan penegakan hukum, hingga sanksi terhadap PSE. Kebijakan ini memberikan distingsi baru dalam tata kelola internet, yakni pembedaan lingkup privat bagi sistem elektronik beserta sejumlah tanggung jawabnya. Alih-alih meningkatkan akuntabilitas bagi institusi PSE privat dan melindungi hak digital pengguna, Permenkominfo 5/2020 justru cenderung bersifat state-centric, dengan memberikan kewenangan yang besar pada pemerintah dalam mengatur internet. Situasi ini tentu berpotensi pada menyempitnya ruang-ruang demokrasi dan kebebasan sipil di ruang digital, dan jauh dari perspektif hak asasi manusia. Lembaga Studi dan Advokasi Masyarkat (ELSAM) mencatat beberapa permasalahan kunci dari materi muatan Permenkominfo 5/2020.

Pertama, Permenkominfo 5/2020 melahirkan konsep subjek hukum baru penyelenggara sistem elektronik lingkup privat (PSE Lingkup Privat), yang merupakan penyelenggara sistem elektronik oleh orang, badan usaha, dan masyarakat. Sayangnya, definisi ini terlampau luas, sehingga dapat dimaknai juga seluruh penyelenggara sistem elektronik, termasuk yang berbasis non-komersial. Dengan kapasitas sistem yang beragam, tentunya sulit bagi mereka untuk dapat memenuhi semua ketentuan dan standar kebijakan ini. Hal ini berpotensi pada pelambatan inovasi teknologi digital, yang lebih membutuhkan sandbox policy atau kebijakan afirmasi untuk pelindungan bagi penyelenggara sistem elektronik (digital platform) baru.

Pada perkembanganya, tanggung jawab (liability) platform digital memang telah dikembangkan di beberapa negara, sebagai bentuk akuntabilitas bagi pengguna, namun tetap mengedepankan prinsip HAM di dalamnya. Praktik ini misalnya di Jerman dengan Netz DGs (Network Enforcement Act) untuk mengurangi persebaran disinformasi, dengan meningkatkan akuntabilitas perusahaan media sosial. Meskipun demikian, penting bagi regulator untuk melihat karakteristik tiap platform digital dengan model bisnis yang berbeda-beda, termasuk user generated content, subscription platform, hingga online curated content. Dengan sistem dan model bisnis yang beragam, pengaturan dan model tanggung jawabnya juga berbeda satu dengan yang lain. Sementara Permenkominfo 5/2020 ini menyebutkan secara spesifik PSE Lingkup User Generated Content untuk mendefinisikan platform digital, yang kontennya diproduksi oleh penggunanya. Rumusan ini dapat berimplikasi pada anggapan atau kebingungan atas keterbatasan ruang lingkup subjek hukum Permenkominfo, yang justru dapat berdampak pada perlakuan yang tidak adil dan ketidakpastian hukum dalam penerapannya.

Kedua, kewajiban pendaftaran penyelenggaraan sistem elektronik lingkup privat dengan mekanisme perizinan merupakan mekanisme kontrol negara yang cenderung konservatif dan state-centric. Cara ini cenderung membatasi akses internet dengan membangun ‘national portal’ atau gerbang virtual, sebagaimana yang dikembangkan oleh negara-negara otoritarian. Padahal mekanisme tersebut tidak sesuai dengan karakteristik teknologi digital yang bersifat lintas batas, dan tidak sesuai dengan rezim pengaturan internet yang lebih terbuka dan pluralistik, serta lebih mengedepankan multi-stakeholder. Jika tujuan pemerintah berupaya melindungi pengguna internet Indonesia, termasuk dalam pengembangan ekonomi digital, banyak langkah strategis yang dapat didahulukan, seperti: reformasi pengaturan pajak digital, pelindungan data pribadi yang mumpuni, memperkuat pelindungan hak kekayaan intelektual dan hak penerbit pers (news publisher); dan kebijakan lainnya yang mampu menciptakan ekosistem suportif untuk melahirkan inovasi digital. Dengan kata lain, kewajiban pendaftaran, tanpa kebijakan proteksi hak digital pengguna, tidak akan memberikan dampak pelindungan yang nyata pada ekosistem digital.

Ketiga, konsekuensi pemutusan akses terhadap sistem elektronik (access blocking) merupakan langkah tidak solutif dalam tata kelola konten internet. Hal ini menjadi esensial mengingat pemerintah Indonesia belum menyelesaikan permasalahan utama dalam pengaturan konten internet. Mengacu pada kaidah hukum internasional HAM, setiap tindakan pembatasan, termasuk pembatasan kebebasan berekspresi dan hak atas privasi, setidaknya harus bersandar pada tiga hal: diatur oleh hukum (prescribed by law), untuk tujuan yang sah (legitimate aim), dan benar-benar diperlukan (necessary). Ketentuan Pasal 28J ayat (2) UUD 1945, pun mengharuskan perumusan cakupan pembatasan hak, hanya mungkin dilakukan melalui pengaturan di tingkat undang-undang, dan bukan peraturan teknis setingkat Peraturan Pemerintah, apalagi Peraturan Menteri. Lebih jauh frasa prescribed by law dimaksudkan untuk menghindari kemungkinan pembatasan yang diambil oleh pemerintah, sehingga bentuknya harus berupa: (i) perundang-undangan yang diciptakan bersama antara legislatif dengan eksekutif; dan (ii) putusan pengadilan. Peraturan di bawah undang-undang tidak boleh memuat pembatasan, tetapi hanya memuat operasional atau teknis implementatif dari tindakan pembatasan yang dilakukan. Hal ini sebagai upaya untuk mencegah penyalahgunaan kewenangan dari kekuasaan yang diberikan wewenang untuk melakukan tindakan pembatasan.

Kemudian tindakan pembatasan harus bersandar pada tujuan atau legitimasi yang sah (legitimate aim), untuk alasan kepentingan tertentu dan terbatas pada: keamanan nasional; keamanan publik; ketertiban umum (public ordre); moral publik; kesehatan publik; serta hak dan kebebasan orang lain. Selain itu pembatasan harus betul-betul diperlukan (necessary), yang berarti pembatasan musti: (i) didasarkan pada salah satu alasan yang membenarkan pembatasan yang diakui; (ii) menjawab kebutuhan sosial; (iii) untuk mencapai tujuan yang sah; dan (iv) proporsional pada tujuan tersebut di atas. Prinsip ini menekankan bahwa untuk membatasi penerapan suatu hak, hanyalah dimungkinkan pada situasi ada kebutuhan riil untuk melakukan pembatasan, sehingga digunakan dua syarat dalam penerapannya: (i) dalam suatu masyarakat demokratis; dan (ii) proporsional pada kebutuhan yang diperlukan (proportional to the desired need).

Permasalahan pembatasan HAM di atas tercermin dalam pasal-pasal yang terkait dengan moderasi konten dan pembatasan terhadap akses (konten), yang potensial mengancam pelaksanaan kebebasan berekspresi dan hak memperoleh informasi. Misalnya pada ketentuan Pasal 9 ayat (4) yang mengatur mengenai jenis informasi dan/atau dokumen elektronik yang dapat dibatasi, yang memberikan wewenang sangat besar bagi pemerintah untuk membuat daftar informasi yang dapat dibatasi, dengan alasan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, atau meresahkan masyarakat dan mengganggu ketertiban umum. Klasifikasi atau jenis informasi (konten) yang bisa dibatasi semestinya secara eksplisit diatur dalam suatu undang-undang, guna menghindari daftar pembatasan informasi yang tidak diperlukan. Selain itu, prosedur umum dalam setiap tindakan pembatasan juga seharusnya diatur pada level undang-undang, termasuk peluang pengawasan pengadilan (judicial oversight) atas legalitas tindakan pembatasan yang dilakukan.

Keempat, kewajiban pemberian akses terhadap sistem elektronik merupakan upaya negara mengontrol dan memantau warga negara yang berpotensi melanggar hak privasi warga negara, termasuk membuka kerentanan berlebih terhadap keamanan siber sistem yang bersangkutan. Terlebih hingga kini, Indonesia belum juga mengesahkan RUU Pelindungan Data Pribadi sebagai jaminan hukum pelindungan data pribadi, baik yang diproses oleh lembaga negara maupun swasta. Permasalahan ini telihat dalam pengaturan Bab V, terkait dengan pemberian akses informasi/data elektronik untuk kepentingan pengawasan dan penegakan hukum. Dalam pembatasan hak atas privasi, termasuk yang terkait dengan pengecualian perlindungan data pribadi, maupun surveillance komunikasi, semestinya tunduk pada pengaturan setingkat legislasi, untuk memenuhi prinsip prescribed by law. Selain prosedurnya diatur undang-undang, tindakan ini juga seharusnya memastikan bekerjanya prinsip judicial scrutiny, yang biasanya diwujudkan dengan adanya surat perintah pengadilan (court warrant) dan adanya mekanisme review (pengujian) oleh pengadilan.

Pembebanan sejumlah kewajiban bagi PSE di atas, terutama yang terkait dengan moderasi konten, pembatasan akses, dan pemberian akses data/informasi elektronik, juga tidak sejalan dengan prinsip-prinsip netralitas jaringan (net-neutrality). Prinsip net-neutrality sendiri berarti semua konten internet harus diperlakukan sama dan bergerak dengan kecepatan yang sama melalui jaringan. Penyedia jaringan internet tidak bisa membeda-bedakannya, sebab ini merupakan prinsip dasar dari desain internet yang bersifat “end-to-end”. Inti dari konsep ini adalah non-diskriminasi oleh operator sehubungan dengan konten, aplikasi, dan penyedia konten/aplikasi, sehingga bisa dijamin dan dilindungi kebebasan berinternet, termasuk menghindari penyensoran ide-ide yang tidak popular.

Permenkominfo 5/2020 ini juga luput menyasar aspek penting dalam mengatur kewajiban dan tanggungjawab platform dalam konteks penerapan Prinsip-Prinsip Panduan PBB tentang Bisnis dan Hak Asasi Manusia (United Nation Guiding Principles on Business and Human Rights), pada sektor teknologi informasi dan komunikasi. Prinsip tersebut berpijak pada tiga pilar utama: state responsibility to protect, corporate responsibility to respect, dan access to remedy. Berpijak pada panduan prinsip tersebut, selain mengembangkan kebijakan untuk melindungi pengguna, pemerintah semestinya juga menyediakan kerangka operasional bagi pelaku bisnis untuk menginkorporasikan HAM dalam operasi bisnisnya, dalam upaya penghormatan terhadap HAM. Selain itu, juga perlunya penyediaan mekanisme keluhan dan pemulihan (grievance mechanism) yang inklusif bagi pengguna layanan PSE, yang tidak terbatas pada mekanisme normalisasi sebagaimana diatur peraturan ini.

Dengan pertimbangan-pertimbangan di atas, merespon rencana berlakunya Permenkominfo No. 5/2020, Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM), merekomendasikan beberapa hal berikut ini:

  1. Kominfo untuk menunda keberlakuan mengikat dari Permenkominfo No. 5/2020, dan dilakukan proses konsultasi publik kembali, dengan melibatkan pemangku kepentingan terkait, untuk merumuskan model dan format pengaturan yang sinkron dengan prinsip-prinsip perlindungan HAM, dan minim risiko bagi semua pemangku kepentingan, termasuk pengguna internet.
  2. Kominfo lebih menekankan pada model-model pengaturan dengan format co-regulation, mengingat karakteristik unik dari internet yang sumber dayanya tidak sepenuhnya dikuasai negara—bahkan mayoritas swasta, jaringan yang terdistribusi, dan tujuan utamanya adalah pertukaran informasi (information exchange).
  3. Situasi kekosongan hukum dalam pengaturan teknologi informasi dan komunikasi, dapat direspon dengan pengembangan model-model pengaturan swa-regulasi yang bersifat transisional, berbasis pada rumpun (model bisnis) setiap penyelenggara sistem elektronik, dengan tetap berpijak pada peraturan perundang-undangan yang ada. Ini untuk menghindari situasi “world wild west” dalam pemanfaatan teknologi internet di Indonesia.
  4. Pemerintah dan DPR untuk menyiapkan grand design pembaruan dan pengembangan legislasi dan regulasi untuk merespon perkembangan teknologi informasi dan komunikasi, dengan menekankan pada pendekatan human-centric, yang mampu menjamin perlindungan HAM, sekaligus juga responsif terhadap semua invensi dan inovasi teknologi, termasuk menempatkan kerangka pengaturan PSE dalam konteks pelaksanaan tanggungjawab korporasi untuk menghormati HAM.

Jakarta, 23 Mei 2021

Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM)

Untuk informasi lebih lanjut silahkan menghubungi Wahyudi Djafar (Direktur Eksekutif ELSAM), telp: 081382083993, Lintang Setianti (Peneliti ELSAM), telp: 085711624684, atau Miftah Fadhli (Peneliti ELSAM), telepon: 087885476336.